学术园地

    作为经济发展过程中不可回避的问题，节能减排正在逐渐成为中央政府和社会各界普遍关注的焦点问题。作为国家一项全新的战略决策，污染减排向环保部门提出了一个新的课题，这就是环保部门应当如何客观分析和正确认识污染减排的形势，如何准确地探索和把握污染减排工作的规律，从而科学地指导污染减排工作。

污染减排所面临的形势

    环保工作转型期做好污染减排工作，必须坚持以科学发展观为指导，在尊重历史的前提下，实事求是、科学分析、结合实际、合理规划、扎实推进、确保实效。要从当前中国经济社会高速发展的现实出发，正确把握污染减排的历史背景和总体形势，才能有助于我们拿出切实可行的对策和措施。胡锦涛总书记主持中央政治局常委会专门讨论新时期环保工作思路，标志着环保工作开始正式迈向战略转型期。首先，环境保护已被摆上了事关经济社会发展全局的重要战略位置。在十六届五中全会上，胡锦涛总书记站在历史的新高度，提出了加快建设资源节约型和环境友好型社会的奋斗目标；国务院正式出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，从积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变的角度，明确要求把环境保护摆上更加重要的战略位置。温家宝总理在第六次全国环保大会上提出的加快实现三个转变，更是方向性、战略性、历史性的转变，标志着我国环境保护工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。第二，环保工作开始成为参与经济建设和社会发展综合决策的重要组成部分。十届全国人大四次会议批准
的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，首次把污染减排作为约束性指标纳入其中，成为今后一个时期环保工作的重中之重。在十届人大五次会议上，温家宝总理在政府工作报告中把节能环保放在了更加突出的位置，节能减排问题受到前所未有的关注，引起人大代表、政协委员和社会各界的热烈讨论。国务院针对节能减排工作多次召开会议进行研究和部署，一系列配套政策和措施紧锣密鼓地出台，也充分表明环境保护事业迎来了前所未有的重大战略转型期。第三，进一步确立了环保部门对环境实施综合管理的职能定位。国务院《决定》指出要完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制，温家宝总理在第六次全国环保大会上要求各级环保部门发挥环境综合管理职能，这些精
神使环保部门的职能更加明确，职责更加清楚。
    体制机制探索期污染减排是一项十分复杂的系统工程，涉及到许多部门和社会的方方面面，其工作体制的健全和运行机制的完善与否，直接关系到各项工作任务的落实。国家已经出台了一系列污染减排的政策文件，原则性和方向性较强，主要起到宏观指导的作用。由于可操作性强的细化措施和实施方案明显滞后，环保法律法规的修改完善也需要一个过程，导致环保工作体制机制上还存在不完善、不细致、不易操作的地方。一是环境保护综合决策机制亟待加强。尽管各地对环境保护综合决策机制的程序和内容等作出了一些规定，但是这些规定总体上过于原则，可操作性不强，往往流于形式。二是环境保护协调机制亟待完善。从“环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制”上看，似乎赋予了环保部门
监督、协调各方的权力，但是并未对环保部门的统管与其他有关主管部门的环境管理权之间的关系作出明确、详细、可操作的规定，导致实践中经常出现各部门之间”争夺权力、推诿责任”的现象，不利于协调机制的落实。三是环保法律法规亟待修改。我国现行《环境保护法》自1989年颁布实施，至今已达17年之久，从理念到内容已显露出诸多缺陷和不足，一些规定已经不能适应当前经济、社会发展的需要，其他一些环保法律法规也因为各种条件限制，强制力和制裁力度不够，处罚力度偏软，应当尽快进行修改完善。四是配套措施亟待出台。做好污染减排工作，必须加快三大体系硬件建设，但是污染减排的三个管理办法即评价考核实施办法、统计办法、监测办法还没有正式颁布实施。尽快出台污染减排三个管理办法，才能促进各地制定相应的实施细则，使污染凋排得到真正落实。
    思想观念更新期近几年来，随着我国社会结构的深刻调整，利益主体日益多元化，不同的社会阶层与利益群体必然会产生不同的价值观念、利益诉求、利益表达和利益维护方式。同时，人们受各种思想观念影响的渠道明显增多、程度明显加深，人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强。在环境保护方面，人们的思想观念也同样正在发生着深刻的变化。一方面，党中央、国务院对环保工作的重视程度前所未有，地方各级党委和政府对环保工作的工作力度前所未有，社会舆论对环境问题的关注前所未有，人民群众对环保工作的关心前所未有，社会各阶层环保意识的发展趋势是愈来愈强，参与的自觉性日益高涨。另一方面，重经济轻环保的思想观念仍然有一定的市场：一是片面追求GDP的党政领导仍然不在少数，一些地方领导干部特别是基层领导干部对落实科学发展观的思想认识还很不到位：二是为了经济利益不惜违反环保法律法规的企业依然层出不穷，在“公众与环境研究中心”近日公布的排污不达标名单中，多家世界500强及知名跨国企业在广东省都有环保不良纪录：三是包括与污染企业利益攸关但是同时又是受害者的部分企业职工和老百姓，他们在思想观念上尽管能够认识到环境保护的重要性，但是在牵涉到个人切身利益时，环境保护就不得不放在次要位置。环境保护从很大程度上是观念先行的事业，要把污染减排落到实处，这种思想观念上的深刻变化为我们的环保工作提供了良好的机遇和空前的条件。
    污染减排压力期尽管减排工作取得了一定的进展，但是减排形势依然严峻，存在不少突出问题，压力依然没有减轻。根据国家环保总局，国家统计局、国家发展改革委8月21曰发布的《2007年上半年各省，自治区、直辖市主要污染物排放量指标公报》显示，2007年上半年COD排放量增幅较2006年的增幅回落近3，5个百分点，但是依然呈现增加趋势：二氧化硫尽管初步扭转了2006年污染排放总量不降反升的趋势，但是对照中央经济工作会议确定的2007年全国主要污染物减排2％的目标，仍有相当大的差距。客观分析其中的原因，主要包括以下几个方面：一是环境保护历史欠账太多，污染物排放总量包袱太重，日积月累，积少成多，不是在一两年时间就能够解决的：二是减排措施的落实，环保资金的筹措，治污工程的施工，能力建设的提高，都需要一个相当长的历史过程，在短时间内难以立刻奏效。三是经济增长速度超过预期，固定资产投资增长过快，新开工项目数量多、规模大，增长方式粗放的局面不可能在短时间内发生根本改变，导致新增污染物产生量居高不下。四是保障措施不能满足形势的需要，如环境法制不健全，基层环境监管能力薄弱，环境执法监督不严，政策措施不完善等。多种因素的叠加和互相作用，导致污染排放总量达到历史最高峰，现在是减排压力最大的时期。
    经济结构调整期合理的经济结构应当能够充分和有效地利用人力、物力、自然资源，使生产和再生产的各个环节、国民经济各部门能够协调发展，实现经济活动的良性循环。我国传统的经济发展模式消耗的资源多，产生的污染大，经济增长与环境保护的矛盾非常尖锐。尽管我国早在”九五”计划中就明确提出要使经济增长方式由粗放型向集约型转变，也取得了一定成效。但从总体看，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，付出的资源和环境代价也是巨大的，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关。目前我国经济增长方式仍然粗放，经济结构尤其是产业结构调整进展缓慢，资源能源利用效率较低。这种增长方式的特征是，依靠扩大建设规模，大量增加生产要素的投入来实现经济增长。这种增长方式虽然带来了较高的速度，但它产生的问题日益突出。我国重要资源的产出效率不仅大大低于发达国家水平，也低于世界平均水平。2003年我国GDP约占世界的4％，但资源消耗占世界的比重，石油为7.4％、原煤为31％、钢铁为27％、氧化铝为25％、水泥为40％：我国用水总量与美国相当，但GDP仅为美国的1／8;消耗每吨标准煤实现的GDP，仅为世界平均水平的30％。人们已经强烈地感受到，传统的高投入、高消耗、高污染、低产出的老路已经走到了尽头。通过经济结构调整将逐步转变我国经济增长的模式，在这种转变中，受到鼓励、扶持的行业将得到进一步的发展，而受调控制约的行业则有望为优势企业的发展提供更好的生存环境。在节能减排中直接受益的包括水电、风电等清洁能源类行业，节能环保行业，符合循环经济特征的企业等，都是将得到政策鼓励的行业和公司。对于能耗较高的行业来说，短期内，节能减排可能会带来一定的成本压力，但从中长期来看，有助于行业的洗牌和整合。作为行业中的优势企业，反而能在未来的竞争格局中处于有利地位。从以上分析不难看出，污染减排是一项长期、复杂的系统工程，是一项需要投入大量人力、物力和财力的战略任务。

节能减排需处理好四个关系

    节能减排已经被国家当作调整经济结构、转变经济增长方式、提高经济效益的切入点和突破口，扎实做好污染减排工作，下一步应注意处理好四个关系。
    处理好现实矛盾与前期基础的关系环境污染作为一个世界性的问题，是伴随着现代工业的迅速发展而出现的，也有一个产生、积累、爆发的过程，这是一个长期的、历史的过程。同样，治理污染、消除污染也需要一个长期的过程，其中涉及公众和政府认识的提高，政策方案的酝酿出台，资金技术的投入，治理措施的实施，还要考虑到社会相关利益团体的关系调整和博弈等因素。因此对待污染减排工作，我们必须遵循客观规律，循序渐进，不可能一蹴而就。在社会主义初级阶段解决环境问题，必须从现实条件出发，作出科学的决策，不顾现实条件盲目地推进污染减排是没有丝毫意义的，也是不现实的。
    处理好企业责任和环保责任的关系企业是以追求经济利益最大化为目标的组织，追求利润是企业的唯一目的。由企业追求利润的本能所决定，在缺乏有效的政府管理、强大的舆论监督的条件下，企业往往怎么赚钱怎么干，对于社会责任、环境污染统统视而不见。如近年报道的甘肃省徽县和河南省卢氏县铅中毒事件，都是铅冶炼厂不顾人民生命财产安全，使用淘汰的落后生产工艺，在环保不达标的情况下违法生产，结果是老板发了财，环境被污染，公众受伤害，政府来埋单。因此，在推进污染减排的工作中，必须进一步强化企业的主体责任。要求企业必须严格遵守环保法律法规及标准，落实目标责任，强化管理措施，自觉治理污染，促进减排。同时，要加强相关职能部门的责任意识，使他们认识到污染减排不是环保部门一家的责任，而是政府的责任，是各个部门共同的责任，而不能把污染减排任务全部压在环保部门的头上。必须形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的污染减排工作格局，按照责、权、利相结合的原则，科学分工，形成合力，共同做好污染减排工作。
    处理好环保立法和严格执法的关系环保立法和执法是环保法制建设的两大基石，缺一不可。我国环境立法虽多，但有效的少，很多条文还停留在理想主义层面。”理想主义”包涵两层含义，一是环保法律条文虽多，能确切适用的较少;二是当今环境形势存在存在诸多立法空白，加上执法不严、体制交叉、直接影响了法律实施效果。环保立法上存在的缺陷，导致环保执法面临诸多困境，在处理一些确有证据证明造成环境污染的问题时，常常不能找到准确对应的法律处罚条文，即使找到了一些相关条文，处罚限度也不高。在环保法制建设体系中，立法是基础，是前提；执法是行动，是目的。两者必须有机结合起来，从完善环境立法做起，规范社会环境行为规范，明确政府法律授权和职责分工，调整法律责任和处罚尺度，从而确保环保部门在监督执法中“有法必依，违法必究，执法必严”。
    处理好正面宣传和负面报道的关系我们的舆论要大力宣传国家关于环境保护方面的方针政策，宣传落实科学发展观加强环境保护的新成就，宣传各地在环境保护事业方面取得的新进展，宣传环保工作涌现出来的先进典型和先进事迹。所有宣传报道都要着眼于统一思想，凝聚力量，振奋精神，促进污染减排，维护社会稳定，为环保事业提供有力的舆论支持。环保工作涉及方方面面，情况千差万别，有先进也有落后，有成绩也有不足。对这些问题怎么看，怎么报，是需要正确引导的。一定要用全面的、发展的、历史的观点来看待。新闻讲究真实，但这个真实是全面的真实，客观的真实，而不是片面的、主观的。新闻宣传影响广泛，如果不加分析，照录照搬，负面报道过多过滥，不仅不能反映事物的全貌，而且还会给社会舆论以误导，造成事故不断、问题成堆的假象，影响社会稳定，所带来的后果和影响是不可估量的。